人大机关公文处理漫谈 (1/2)

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    一、依据

    当前机关公文处理的依据主要有:

    一是国务院发布的国家行政机关公文处理办法（国发[xx]23号，xx年8月24日印发，xx年1月1日起实施），共九章五十七条。

    二是中央办公厅发布的中国共产党机关公文处理条例（中办发[1996]14号，1996年5月3日印发，发布之日起实施），共十二章四十条。

    三是全国人大常委会办公厅发布的人大机关公文处理办法（常办秘字[xx]197号，xx年11月15日印发，xx年1月1日起实施），共七章十六条。

    关于这三个规范性文件。第一，制定时间有先后。早在1951年9月29日，中央人民政府政务院就颁布了公文处理暂行办法。而到了1989年4月25日，中央办公厅才发布中国共产党各级领导机关文件处理条例（试行）。至于人大机关公文处理办法(试行)则是1998年2月6日由全国人大常委会办公厅印发。第二，在实践中不断发展并相互借鉴。我们今天看到的三家公文处理规范性文件最新版本，都经过了一个不断修改完善的过程。在这个过程中，国务院办法与中办条例是相互借鉴的，条例借鉴办法，办法后来也借鉴条例。至于人大办法，全国人大常委会办公厅在关于印发办法的通知里开宗明义地指出，印发办法的依据是国家行政机关公文处理办法。随着实践的不断发展，根据过去的经验，一般是7到xx年要修改一次。第三，国务院办法与中办条例具体规定有一些差异。一是公文用纸不同。党的机关公文采用型纸(长260毫米、宽184毫米)或a4型纸(长297毫米、宽210毫米)，实际上用的是纸；行政机关公文采用国际标准a4型纸；二是所用字号不同。党的机关公文排印字号为4号仿宋体，印发机关前和印发日期后均空半格；行政机关公文排印字号为3号仿宋体，印发机关与成文日期左右各空1格；三是标识名称不同。党的机关公文叫版头、印发传达范围；行政机关公文叫发文机关标识、附注；四是联合发文形式不同。党的机关公文用主办单位版头或各联署单位专制版头；行政机关公文用各联署单位专制发文机关标识；五是保密期限标识不同。党的机关公文密级标识在首页左上角；行政机关公文密级标识在版心右上角；六是成文日期标注不同。党的机关公文用阿拉伯数字标注；行政机关公文用汉字标注；七是落款署名方式不同。党的机关公文成文日期前的落款处均应署发文机关名称；行政机关公文单一或两个机关联合制发的公文，在落款处不署发文机关名称，仅在成文日期上加盖发文机关印章即可，有的则只在成文日期上加盖行政首长个人印章。这些差异客观存在，到了地方上见仁见智、公文处理总显得不够规范也就不奇怪了。因此，学术界也有人呼吁要一致起来。

    我觉得，国务院的办法起步早、时间长、层次高、不断完善、与世界接轨，因此具有很高的权威性。这就不难理解为什么全国人大常委会办公厅在制定人大机关公文处理办法时要以国务院的办法为基础。实际上，中央国家机关、地方各级党委人大政府在制定各自公文处理办法时也都是以国务院的办法和中办的条例为蓝本。包括浙江省人大机关公文处理规定也是这样产生的。因此，我认为，在人大机关从事公文处理，首先要下功夫吃透国务院的办法和中办的条例精神，这样才会有一个比较好的基础。当然我们学习这三个规范性文件，重点在于掌握公文处理的主要内涵、基本原则、总体要求，而不可简单地拘泥套用。因为这三个办法条例虽然兼顾到了地方，但主要还是从中央国家机关出发的。国家权力机关的性质、地位和作用决定了人大工作的性质、内容、特点，人大工作的性质、内容、特点又决定了人大机关公文及公文处理的个性特点。因此人大机关公文处理具有自身的复杂性，必须坚持从实际出发。

    二、现状

    人大机关公文处理的历史与现状，归纳起来有这么几个问题:

    第一，长期以来人大机关公文处理，主要是参照党政机关公文处理办法进行操作。一方面，县级以上地方人大设立常委会时间比较短，另一方面，人大机关的领导同志很多是从党政机关转岗过来的。所以，人大机关过去不仅参照党政机关公文处理的具体做法，而且学习借鉴党政机关公文处理的经验并逐步规范化制度化。

    第二，人大机关日常文件除了工件之外还有大量的会议文件。三会都有很多文件需要处理，这方面工作量也是很大的，而且也有一个规范化制度化的问题。会议文件与工作文件是相互关联、交叉、转化的关系。比如说，常委会审议通过的地方性法规、人事任免事项，会后都要制作公文予以印发；有的地方年度工作要点、专项报告的审议意见等都是常委会审议通过的，会后也要制作公文予以印发。这些都是会议文件向工作文件转化的例证。

    第三，人大机关层次多、发文主体多、情况相对比较复杂。以省人大为例，人大有常设机构即常委会，还有专门机构即专门委员会；常委会下面有工作机构即工作委员会和综合办事机构即办公厅、研究室，专门委员会下面分别设有办事机构即办公室；工作委员会、办公厅、研究室下面也都设有职能处室。其中，还有工委与专委合署等等。如果不是在人大机关工作，确实不容易搞得很清楚。人大机关层次多，对应的是发文主体多。以省人大为例，发文主体就包括常委会、常委会党组，7个专门委员会、8个工作委员会，办公厅、研究室、信访办，机关党组、机关党委，初步估算就有22个，相应地要制作22种文件红头备用。这无疑增加了人大机关公文处理的复杂性，因此要熟悉掌握这方面的情况是有一定难度的。比较起来，党委、政府就要简单得多。比如，省委省政府发文主体都只有两个，即省政府、省政府办公厅，省委、省委办公厅。发文主体如此之多，有时难保发文有序进行。我曾经有一个设想，考虑到常委会及其党组、专门委员会每年行文数量不多，工作委员会尽量不要对外行文，机关日常工作对外行文尽可能走办公厅这条通道，从而使省人大机关所有公文在一个口子进出。这样做便于把关、便于统一管理。

    第四，人大机关公文常用文种较少、格式简化、内容广泛、法律性强。党的机关公文有14种，国家行政机关公文有13种，人大机关公文有14文种（公告，决议，决定，法、条例、规则、实施办法，议案，建议、批评和意见，请示，批复，报告，通知，通报，函，意见，会议纪要），加起来总共是41种，除掉重复的部分，大概还有19种。我在人大机关工作将近20年，而且主要从事公文处理和文稿写作。说实在的，不要说这19种，就是上述人大机关14种文种很多都没有写过，其实常用的文种并不多。而且，人大机关公文在格式方面也简单一些，譬如，秘密等级、保密期限、紧急程度等等在实际公文处理过程中都很少用到。

    第五，多数人不关注公文处理情况。以省人大机关为例子，有一个见怪不怪的现象，那就是有的同志在人大机关工作十几年，始终不熟悉甚至不了解公文的基本规范和运转处理程序。这种人如果来办文，你就得耐心费力地为他讲解公文流程。因为他们不感兴趣，所以就采取事不关己高高挂起的态度，在公文处理方面完全依赖办文职能处室的工作，从而增加了办文职能处室的工作量。这直接影响到机关公文处理的有序进行和规范化建设。从机关办文职能处室角度讲，既然无法要求机关全体同志都能够熟练地掌握公文处理知识和方法，那就只好自己在这方面多下功夫。

    三、关系

    （一）人大机关公文管理机构。负责公文处理，协调和指导本机关各处室的公文处理工作，秘书处比较合适。但是，浙江省人大由于历史传统的关系，至今仍然放在综合处。

    （二）人大机关公文处理工作特点。与党政机关相比，人大机关公文既有共性，又有鲜明的个性。人大机关公文处理工作的特点:

    一是广泛性。党政机关的公文，一般只针对其上下级机关或有关的组织、团体和单位，很少针对个人。人大机关的公文不但可以对上下级人大机关和一府两院以及有关单位，而且还可以对特定的个人，比如直接通知人大代表和人大常委会组成人员。

    二是告知性。由于人大及其常委会同下级人大及其常委会之间不是领导关系，而是工作指导关系，同一府两院是监督关系，所以人大形成的公文，很少有指示性、指令性公文，多数是告知性的公文。

    三是强制性。人大及其常委会通过的决议决定等规范性文件，都具有法律的强制性，一旦通过并公布实施，就具有法律效力，本行政区域内的一切团体、政党、单位和个人，都必须遵照执行。

    （三）人大机关行文制度。

    1、行文条件。人大机关行文的必要条件是:1要有认真严肃的工作态度。2确有需要解决的问题。3行文要符合客观规律。

    2、行文关系。人大机关可以有三种行文关系。

    下行文。一般有三种情形:1逐级行文。一般行文只对直接的下一级，与再下一级单位无关。2多级行文。高级党政领导机关采取同时直接发到所属几级组织的办法，目的是免除层层转发的环节，以提高时效。3直贯到底行文。高一级人大机关根据需要可以把文件一下子发到最基层的组织或直达人大代表，需要全社会周知的某些文件还可以采取登报等形式，直接与广大人民群众见面。

    上行文。人大机关的上行文，主要是请示问题、汇报工作。请示问题，应当一事一文，不得在非请示公文中夹带请示事项。不得越级请示或者多头请示。这说明，人大机关的上行文一般只适用逐级行文的办法，不能越级行文。在特殊情况下，人大机关必须越级请示时也可以使用上行文，但应当抄送被越过的上级机关。同时，向领导请示问题的公文，除特殊情况外，一般应当送办公厅（室）文秘部门按规定程序办理，不应直接送领导本人。

    平行文。向相互间没有隶属关系的机关、部门之间的行文就是平行文。人大机关同本级的党政军机关、团体、工矿企业、事业单位，也不管是什么行政区域，相互间如果有问题要解决，都可以直接行文。只是相互间一般不能发指令性文件，也不能互相请示、汇报、报告，双方应是一种平等身份。平行文的口气应当是协商，并有必要的礼貌。

    3、行文原则。

    （1）不多发文件。行文必须本着精简、有效的原则，从实际情况出发，严格控制数量和范围，可发可不发的坚决不发。

    （2）不要轻易越级行文。在一般情况下，都应当按系统行文，必须越级行文时，应当抄报越过的隶属机关。

    （3）不要重复行文。1同样的文件，或者基本上是一样的文件，如果已经发过，就不要再发。2同样的文件如果已发给一个部门办理，就不要同时再发给另一个部门办理。

    （4）不要违反常规秩序。1不是隶属关系的不要以隶属关系的身份行文。根据党章的规定，党组只是对上级党委负责，它并不是一级党委，因此不宜用人大常委会党组的名义向下行文。2不要党政不分。人大的专门委员会既是人大的工作机构，也是常委会的工作机构，在人代会闭会期间接受常委会的领导，不是一个独立的工作机构，因此不宜直接向党委报告工作，也不能单独对外发指示。同样，上级党委也不宜直接向人大专门委员会发指示。

    （5）行文应有主次。发文件应有主送部门。请示性或要求对方办理答复的文件，主送部门一般只应有一个，以便受文方面处理。除了主送部门，对其他有关部门可以作为抄送关系行文。抄送部门同样不应过多，因为抄送部门一般不负责处理，只起了解情况和协助贯彻执行的作用，多了只会增加领导同志和文书处理工作部门的负担。同时还要注意，向上级机关的请示，不要同时抄送下级机关；向下发的重要文件，可以抄送直接上级机关。

    （6）尽量少用联名行文。实际工作中，联合行文只适用于同一系统内的同级机关和不同系统中地位或级别相当的机关之间，且联合行文的单位不宜过多。由于上下级机关之间存在着领导与被领导或指导与被指导的关系，故而上下级机关之间不能联合行文。一般情况下最好不用或尽量少用联合行文的方式。

    四、文种

    党的机关公文有14种，国家行政机关公文有13种，加起来是27种。其中有9个是相同的（决定、意见、通知、通报、请求、报告、批复、函、会议纪要），不同的也有9个（公报、指示、决议、条例、规定等5个属于党的机关，命令[令]、议案、通告、公告等4个属于国家行政机关），公文学界一般把这18个文种称为法定公文。人大机关公文有14个（公告，决议，决定，法、条例、规则、实施办法，议案，建议、批评和意见，请示，批复，报告，通知，通报，函，意见，会议纪要），其中法、实施办法和建议、批评、意见等两个文种为人大机关所独有，这就是人大机关文种与党政机关文种的不同之处。

    不同文种的含义，可以参考国务院办法、中办条例、全国人大常委会办公厅办法等规范性文件。这里结合实际重点讲几个问题。

    第一，关于人大机关特有的两个文种。先说法、条例、实施办法。在文书学上可以广义地把它们理解为公文。但是从法理学的角度审视，法、条例、实施办法等，属立法机关的立法范畴，无论是在制发程序、制作技术还是施行效力方面，均较一般狭义类机关公文有很大不同。有鉴于此，国家行政机关公文处理办法中国人民解放军机关公文处理条例都将属于立法范畴的行政（军事）法规、规章排除在机关公文处理制度之外，而另行制定其他规定。如国务院专门制定了行政法规制定程序条例和规章制定程序条例。事实上，对于法、条例、实施办法等公文的创制，全国人大专门有立法法予以调整和规范，对有立法权的地方人大对制定和批准条例（含地方性法规、自治条例和单行条例）也专门作出了规定。而且，法、条例、实施办法在制作程序上与人大机关公文处理办法第五章的公文办理程序相脱节的，因为公文办理一章仅规定了狭义类机关公文的发文程序。更为主要的是，法、条例、实施办法独立性不强，在公布时必须与xx令、公告等组合使用才能生效。再看代表建议、批评和意见。首先，从机关公文形成主体的角度看，机关公文形成的主体必须是机关法人，机关公文必须具备符合国家标准规定的体式。就单个人大代表而言，他仅是国家权力机关的一名组成人员，并不具备机关法人资格。人大代表向人大及其常委会提出建议、批评和意见，并不意味着代表了人大机关法人的意图。... -->>

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